Довгий шлях до торгівлі викидами

ETS

Тетяна Кармелюк

Міністерство екології обіцяє запровадження в Україні системи моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів вже з 2018 року. Це перший необхідний етап для впровадження системи торгівлі квотами на викиди парникових газів. Відповідний законопроект планується внести на розгляд уряду та парламенту в кінці цього року. Як просуватиметься інтеграція в Україні одного з найефективніших інструментів кліматичної політики – далі у матеріалі.

Створення ринку торгівлі викидами парникових газів передбачене Угодою про асоціацію з ЄС, а саме імплементацією положень Директиви 2003/87/ЄС про встановлення схеми торгівлі квотами на викиди парникових газів. Формально цей ринок мав запрацювати в Україні ще 1 січня 2017 року, разом з енергетичним ринком. Однак, реальній роботі системи торгівлі викидами (СТВ) передує низка напрацювань та ухвалень нормативно-правових актів, які забезпечать готовність України до повноцінного використання механізму.

Українська СТВ буде максимально наближеною за принципами роботи до європейської. СТВ ЄС є найбільшою у світі, з понад десятилітнім досвідом експлуатації та калібрування безлічі нюансів та ризиків реалізації системи, коли вона тільки запускалася.

Як працює європейська СТВ

Торгівля квотами на викиди як механізм контролю забруднення вперше з’явилася в Сполучених Штатах Америки в 1968 році. На міжнародному рівні інструмент запрацював у рамках Кіотського протоколу. Система торгівлі викидів зарекомендувала себе як досить ефективний шлях досягнення кліматичних і екологічних цілей, але головним критерієм її успіху є технічні характеристики торгівлі.

В Європейському Союзі з 2005 року система торгівлі викидами працює за принципом «обмежуй і торгуй» (cap-and-trade). У відповідності до цієї системи компетентний орган визначає загальний бюджет викидів, які можна здійснювати протягом певного часу, а потім ці викиди розподіляються між забруднювачами – учасниками ринку. Дозволи на викиди визначаються в залежності від певних параметрів діяльності, таких як виробництво або споживання енергії. У цій системі немає граничної межі обсягу викидів, проте кількість дозволів збільшується або зменшується в залежності від економічної діяльності. В ЄС система торгівлі викидами була запроваджена в якості гнучкого механізму для допомоги країнам-членам у досягненні цілей Кіотського протоколу. Сьогодні в європейській СТВ бере участь більше 11 тисяч установок. Як і очікувалося, СТВ стала найбільш амбітною програмою щодо контролю та обмеження викидів парникових газів, яка сформувала вуглецевий ринок ємністю в десятки мільярдів євро.

Контроль за системою торгівлі викидів здійснює в кожній країні уповноважений орган влади, який видає квоти на викиди парникових газів і встановлює факт правильного списання квот, відповідних викидам установки. Квота (вуглецева одиниця) дає право на компенсацію однієї тони вуглекислого газу або іншого парникового газу з урахуванням коефіцієнта глобального потепління. Квоти – це фактично «квазі-гроші», своєрідна екологічна валюта. Для обслуговування їх обігу створюється Реєстр вуглецевих одиниць – електронна система для видачі, зберігання і списання вуглецевих квот. За кожну несплачену тонну викидів СО2-еквіваленту в ЄС передбачений штраф в 100 євро, що значно перевищує номінальну вартість квоти на вуглецевому ринку. Сплата штрафу не звільняє від обов’язку компенсувати викиди квотами.

Сама СТВ в цілому досить проста. Для певної категорії джерел викидів встановлюється загальний граничний обсяг викидів, на який випускаються квоти. Частина цих квот розподіляється безкоштовно між установками, а частина продається через аукціони. Якщо установка не перевищує кількість отриманих безкоштовних квот за допомогою, наприклад, заходів з енергоефективності, різниця між фактичними викидами і виданими квотами може продаватися. Якщо підприємство не може «вкластися» в надані йому квоти, навіть завдяки заходам щодо зменшення викидів, у нього є можливість придбати додаткові квоти на ринку в інших компаній або на аукціоні, і, таким чином, не порушити законодавство.

ETS_Ukraine_General Загальна характеристика СТВ Credit: Міністерство екології та природних ресурсів

В результаті формується ринок, який стимулює компанії шукати рішення з найменшими витратами для скорочення викидів там, де вони можуть бути досягнуті, а ринок створює таку вартість на викиди парникових газів, яка відображає найменш затратні шляхи їх скорочення.

Запуск СТВ в Європейському Союзі не обійшовся без «провалів». Наприклад, під час пілотної, першої фази, надмірна емісія квот і неможливість їх перенесення на період 2008-2012 років привели до падіння вартості квоти – з 33 євро до 20 євроцентів за тонну викидів, що не сприяло справедливій оцінці вуглецю і скорочення його викидів. Але Єврокомісія вважає першу фазу навчальною і пояснює невраховані моменти дуже швидкими темпами впровадження Директиви 2003/87/ЕС, коли країни просто не встигли зібрати достовірні дані викидів.

Українська модель СТВ

У СТВ України за всіма показниками може потрапити близько 500 установок з річним обігом викидів парникових газів 200 млн тонн СО2-екв. Але, з огляду на політичні та адміністративні складнощі введення в реєстр установок з Донбасу, територій поблизу проведення АТО і Криму, система буде запускатися однією-двома сотнями установок – це будуть підприємства, розподілені на великі і середні.

«Цілі впровадження СТВ для України, окрім виконання міжнародних зобов’язань, включають стимули до модернізації й підвищення енергоефективності виробничих активів, передумови для виходу на регіональний (СТВ ЄС) і можливий світовий (в рамках Паризької угоди) ринки торгівлі квотами на викиди ПГ, залучення інвестицій до ключових секторів економіки, усунення потенційних перешкод для українського експорту до країн, де викиди враховуються у виробничих витратах (перш за все, країн ЄС)», – акцентують експерти Світового Банку.

Розподіл квот можливий тільки відповідно до двох принципів: безкоштовно і з аукціону. В ЄС на першій фазі тільки 5% квот виставлялися на аукціон, інші надавалися підприємствам безкоштовно, на другій – 10%, на третій фазі (2013 – 2020 рр.) вже 50% квот розподіляються за принципом продажу на аукціоні. Передбачається, що в Україні на першому етапі роботи СТВ на торги потрапляє 10% квот.

Як працює система торгівлі квотами Як працює система торгівлі квотами Credit: Міністерство екології та природних ресурсів

Найвразливішим сектором до виплат за викиди СО2 буде теплова енергетика (194 млн т СО2-екв викидів в 2014 році – 67% від загального обсягу), ключовим власником якої є компанія ДТЕК Ріната Ахметова, а також металургійні, нафтові, цементні та інші вуглецевоємні підприємства.

Крім встановлення чіткого обмеження на викиди, СТВ формує для всіх підприємств в рамках системи стимули для інвестицій в ті галузі, де скорочення викидів найімовірніше. Варто зазначити, що кошти від продажу квот з аукціону потрапляють до державного бюджету і можуть бути спрямовані на додаткові заходи зі скорочення викидів (субсидії, спецфінансування проектів). Найголовніше для державної машини те, що вона перекладає відповідальність за скорочення викидів в енергетиці і промисловості на сам бізнес – в ЄС це більше 50% викидів всіх держав-членів, а в Україні ця частка буде ще вище – до 80% викидів парникових газів.

Дорога до СТВ

Робота з інституційної та законодавчої підготовки України до запровадження системи торгівлі викидами ведеться за активної підтримки Світового Банку. Строки для імплементації Директиви 2003/87/ЕС із детальним планом дій розписані у Дорожній карті з впровадження системи МЗВ і СТВ в Україні. Документ був презентований міністром екології Остапом Семераком 24 квітня під час робочої зустрічі, присвяченої виконанням Україною міжнародних кліматичних зобов’язань.

Система торгівлі викидами може стати одним із ефективних інструментів досягнення Україною цілі зі зменшення викидів парникових газів у рамках Паризької угоди. Окрім міжнародних зобов’язань, запровадження ринку квот на викиди ПГ передбачені й внутрішніми стратегічними документами України. Так, в кінці 2016 року в Україні з’явилася Концепція реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2013 року, яка також відзначає важливість впровадження системи МЗВ і національної СТВ.

Дорожня карта, представлена міністром, тепер оновлена і враховує положення кліматичної концепції. Після здійснення усіх кроків (див. таблицю) Мінприроди очікує, що МЗВ запрацює до кінця 2018 року, і вже в 2019 році можна буде розпочати відлік моніторингу викидів ПГ. Після отримання перших даних буде здійснюватися робота з визначення контрольних показників і плану розподілу квот на викиди. Національна СТВ зможе запрацювати вже після двох років успішної роботи системи МЗВ, тобто не раніше 2021 року.

Дорожня карта СТВ Дорожня карта СТВ Credit: Міністерство екології та природних ресурсів

«Якщо говорити про терміни, то проект закону (про МЗВ, – ред.) і підзаконні акти ми плануємо розробити та внести до кінця цього року, і впродовж двох років із моменту впровадження системи моніторингу та верифікації будуть розроблені пропозиції щодо законодавчого забезпечення впровадження системи торгівлі викидами», – розповів на прес-конференції заступник міністра екології з питань Євроінтеграції Микола Кузьо.

Альтернатива СТВ?

Україна могла б піти іншим шляхом, обравши в якості інструменту «carbon pricing» не торгівлю квотами, а систему оподаткування викидів парникових газів. Більше того, адміністративна та інституційна база для цього механізму в Україні готова, оскільки податок на викиди СО2 функціонує вже тривалий час. Для початку довелося б значно збільшити ставку податку з сьогоднішніх 25 копійок за тонну викидів, до мінімум 1 євро/тонна з подальшим підвищенням до зваженої міжнародної ціни на викиди парникових газів. Високі податки на викиди СО2 неодмінно будуть перенесені на плечі споживачів у вигляді підвищення тарифу за електроенергію.

Використання податків на викиди парникових газів не звільняє від запровадження системи моніторингу, звітності та верифікації. Це призвело б до додаткового підвищення витрат на адміністрування податків. Окрім цього, підвищення податкового навантаження рідко підтримується політичними партіями та виборцями, адже держава у такому випадку отримує можливість управляти величезними сумами надходжень з вуглецевого податку.

Олександр Сущенко, голова Center for Blended Value Studies підтверджує неефективність високих ставок вуглецевого податку ризиками прикриття підприємствами фактичних викидів. «Слід відзначити, що при введенні податку на тону СО2 компанії, що є емітентами викидів, матимуть лише пасив, що фактично призведе до ще більшої тінізації діяльності (з огляду збільшення податкового навантаження мінімум в 100 разів)». Його колега Олег Гичка доповнює, що у випадку можливості продажу сертифікатів на викиди в межах системи торгівлі, компанії, що проводять зниження викидів, можуть мати дохід.

Як би не пручалися найбільш «брудні» сектори економіки, Україна рано чи пізно зіштовхнеться з платою за високі рівні викидів. Якщо ми підемо ринковим шляхом, то зможемо додатково залучити інвестиції у модернізацію підприємств та приєднатися до пулу можливостей, які надає система торгівлі викидами ЄС. Якщо залишимося на шляху потурання виробникам брудної енергії та вуглецевоємних товарів, підтримуючи вигідні для промисловості та непомітні для клімату податки, Україна одного дня може втратити експортний потенціал, залишившись наодинці з наддорогою продукцією. Скорочувати викиди доведеться у будь-якому випадку.

Larisa Bronder

larisa@bellona.no